Penali per ritardo negli appalti pubblici e nei cantieri PNRR: cosa può fare l'impresa

Molti cantieri finanziati dal PNRR si sono chiusi, o si stanno chiudendo, oltre il termine contrattuale. Lo stesso accade in numerosi appalti di servizi e forniture, nei quali la penale colpisce il singolo ritardo nella prestazione: il pasto consegnato fuori orario, l'intervento di manutenzione eseguito oltre il termine, la fornitura giunta in ritardo. In tutti questi casi la penale incide direttamente sul credito dell'impresa, perché viene trattenuta dai pagamenti o dal saldo. Conoscerne i limiti e le regole di applicazione è il primo strumento di difesa.

Che cos'è la penale e quali sono i suoi limiti

La penale è la somma che l'appaltatore deve alla stazione appaltante per ogni giorno di ritardo, senza che quest'ultima debba provare di aver subito un danno (art. 1382 c.c.). Proprio perché prescinde dalla prova del danno, la legge ne circoscrive la misura.

L'art. 126, comma 1, del D.Lgs. 36/2023, nel testo modificato dal correttivo (D.Lgs. 209/2024), stabilisce che le penali sono calcolate in misura giornaliera compresa tra lo 0,5 e l'1,5 per mille dell'ammontare netto contrattuale e non possono superare, complessivamente, il 10 per cento di tale ammontare. La norma si riferisce ai «contratti di appalto» senza distinzioni: vale dunque per lavori, servizi e forniture.

La misura concreta, all'interno di questa forbice, è fissata dai documenti di gara e dal contratto. È lì che occorre leggerla, prima ancora di discuterne l'applicazione.

Cantieri PNRR: termine del 30 giugno 2026 e tetto del 20 per cento

Per i contratti finanziati con le risorse del PNRR e del PNC, l'art. 50, comma 4, del D.L. 77/2021, tuttora applicabile in forza dell'art. 225, comma 8, del codice, consente alla stazione appaltante di prevedere penali giornaliere comprese tra lo 0,6 e l'1 per mille, con un tetto complessivo del 20 per cento: il doppio del limite ordinario.

Il D.L. 19/2026, convertito dalla L. 50/2026, ha poi introdotto una regola specifica (art. 1, comma 1-bis). Per gli investimenti PNRR con obiettivi finali da conseguire entro il 30 giugno 2026, se il contratto in corso indicava una data di ultimazione anteriore, il termine di ultimazione, anche ai fini dell'applicazione delle penali, è stato fissato al 30 giugno 2026; per chi ha ultimato dopo il termine contrattuale ma prima di quella data non spettano premi di accelerazione.

Ne derivano due conseguenze pratiche. La prima: per i ritardi maturati fino al 30 giugno 2026 sui contratti interessati, la penale va calcolata sul nuovo termine, non su quello originario. La seconda: oltre quella data le penali tornano a decorrere secondo le regole ordinarie. Gli eventuali spostamenti dei termini di conclusione degli interventi disposti dalle amministrazioni finanziatrici non modificano, di per sé, il termine del contratto d'appalto: occorre una proroga.

Come si applica la penale nei lavori

La penale non è un automatismo contabile. Il direttore dei lavori emette il certificato di ultimazione, che costituisce titolo per l'applicazione delle penali, e fornisce al RUP l'indicazione per la loro irrogazione (art. 1, comma 2, lett. t), e art. 10, comma 5, dell'Allegato II.14). Il certificato di ultimazione, con l'indicazione dei ritardi e delle relative cause, confluisce poi nella documentazione del conto finale.

Il rispetto di questa sequenza non è una formalità. Una recente sentenza di merito ha respinto la domanda di un Comune che pretendeva la penale «per il solo fatto del ritardo», perché il contratto ne prevedeva l'irrogazione da parte del RUP su indicazione del direttore dei lavori e tale procedura non risultava seguita.

Servizi e forniture: dove la disciplina diverge

Nei servizi e nelle forniture i limiti dell'art. 126 sono gli stessi, ma tre profili divergono.

1. La procedura: il ruolo del direttore dei lavori è svolto dal direttore dell'esecuzione, se nominato; i passaggi per contestare l'inadempimento sono di regola dettati dal capitolato, che spesso prevede una contestazione scritta e un termine per le controdeduzioni.
2. La frequenza: la penale riguarda spesso singole prestazioni periodiche, sicché si accumula mese dopo mese e viene trattenuta dalle fatture.
3. Il premio di accelerazione: nei lavori è obbligatorio (art. 126, comma 2); nei servizi e nelle forniture è soltanto facoltativo (comma 2-bis).

Rimane invece comune l'onere delle riserve: anche nei servizi e nelle forniture le contestazioni vanno iscritte a pena di decadenza nei documenti contabili (art. 115, comma 4, del codice e art. 34 dell'Allegato II.14).

Si pensi a un servizio di ristorazione scolastica nel quale la stazione appaltante contesta ritardi nella consegna dovuti alla chiusura temporanea di una strada d'accesso. Se l'impresa si limita a una risposta informale, e poi accetta senza osservazioni le trattenute, la contestazione rischia di non essere più proponibile.

Le difese dell'impresa

• La proroga. L'esecutore che, per cause a lui non imputabili, non sia in grado di ultimare i lavori nel termine può chiederne la proroga con congruo anticipo rispetto alla scadenza; sull'istanza decide il RUP entro trenta giorni, sentito il direttore dei lavori (art. 121, comma 8). È la difesa più efficace, perché agisce prima che il ritardo maturi.
• La non imputabilità del ritardo. Sospensioni, varianti, ritardi nella consegna delle aree o nell'approvazione di perizie possono escludere la responsabilità dell'impresa (art. 1218 c.c.). Vanno però documentati nel momento in cui si verificano.
• La riserva. Secondo un orientamento consolidato, richiamato anche da recenti pronunce di merito, la contestazione della penale incide direttamente sul saldo e va fatta valere con la riserva, iscritta tempestivamente e confermata nel conto finale. Note, richieste di proroga e istanze di disapplicazione non la sostituiscono.
• La riduzione giudiziale. Se la penale è manifestamente eccessiva, il giudice può ridurla equamente (art. 1384 c.c.). Il Ministero delle infrastrutture ha invece escluso che sia la stazione appaltante a ridurre o disapplicare la penale prevista dalla documentazione di gara (parere n. 3430 del 13 maggio 2025): il nuovo codice non ha riproposto la disapplicazione prevista dal vecchio regolamento.

Domande frequenti